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程祎:城投债何去何从
2014-11-24 08:35:08 来源: 上海证券报 字号:

  2008年4万亿保增长政策掀起一轮投资浪潮,中央政府宏观调控决策,地方政府进行配套资金安排,由于地方政府没有举债权,宽松的融资环境和保增长压力下的融资冲动催生了地方政府融资平台这一特殊产物,而融资平台也成为地方政府投资的重要主体,在此背景下城投债应运而生。


  随着城镇化进程的推进、基础设施投资规模的加大,地方政府债务负担不断加重,加之房地产市场低迷导致土地财政难以为继,政府融资平台的债务风险不断上升,在今年年初的中央经济工作会议上,地方政府性债务管理被列为今年经济工作的六大任务之一,一系列政策也陆续出台。8月底新修改的预算法明确经批准的省、自治区和直辖市可以发行地方政府债务举债融资;10月初国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号),全面部署加强地方政府性债务管理;此后财政部下发《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(财预〔2014〕351号),工作目标为做好地方政府性债务存量债务甄别及处置工作。


  财税体制改革下,政府性债务管理秉承了“开明渠,堵暗道”的思路。43号文明确划清了政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,一般债务和专项债务将纳入政府预算体系,不得通过企事业单位等举借,此外推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励有一定收益的公益性项目进行市场化运作。政府性债务主要认定依据为2013年全国审计报告以及财政部的地方政府性债务管理系统。截至2013年6月底,审计署认定属于政府性债务范围的债券为1.18万亿(其中包括政府承担偿还责任、担保责任以及承担一部分救助责任的债务),而市场普遍所认定的城投债远超过这一数字,保守估计在2万亿以上,这就意味着理论上有一半左右的存量城投债不被纳入政府性债务范畴。


  未来城投债将继续存在,但可能面临分化,不论是存量还是过渡期的新债,认定为政府性债务的城投债将纳入预算,属于政府信用,这一部分债务的风险溢价下降。未纳入政府性债务的城投债可能面临市场化方式偿付,政府隐性担保效力减弱。


  对于市场投资者来说,城投债的甄别工作更为重要,然而目前由于缺乏具体标准和细则,如何认定是否为政府债务仍有难度。另一方面,即便认定为政府债务,如何使用政府信用置换也需要进一步的政策出台。目前阶段,对城投债自身偿债能力判断仍然是主要标准。


  在不发生区域性和系统性风险的底线下,城投债违约短时间内难以出现,这意味着隐性担保的预期仍然难以消除,但不排除出现单个城投债信用风险爆发的问题,未来政府如何处理此类债务问题将对市场导向发生较大作用。


  (作者系华安基金固定收益部研究员)